China’s Strategy on the Korean Peninsula at a Time of Great Transition: Changes and Tasks
October 2018
Lee Nam-joo / Professor, Department of Chinese Studies, Sungkonghoe University
1. After Economic Reform, China Shifts to Maintaining Status Quo on the Korean Peninsula
Prior to the economic reforms of the late 1980s, the Chinese government strategy regarding the Korean Peninsula was centered on maintaining ties with the North, with the dual objectives of containing American influence and easing Soviet pressure on China. During this period, Beijing saw South Korea mainly as an enemy and as a simple forward base for the United States, which China saw as expanding its sphere of influence in Asia against China’s interests.
The Chinese view of the Korean Peninsula began to transform in February 1972, when Mao Zedong and Richard Nixon held their historic summit, agreeing to develop strategic and cooperative relations between their countries. This strategic cooperation lessened China’s fear of the possible military role that the US Army stationed in South Korea would play. Moreover, its own interest in preventing escalations on the Korean Peninsula became clearer, if only so China could maintain its new relations with the US. Although the Chinese state refused to jettison its rhetoric in support of North Korea’s ambitions for unification of the peninsula, Chinese policymakers began to work at ensuring stability of the two separate Korean states, thus beginning the desire to maintain the status quo on the peninsula. Given its alliance with North Korea, however, China took care to avoid being too overt about its desires to improve relations with the South and of keep things as they were on the peninsula.
The sweeping economic reforms that began in China in 1978, however, made it necessary for Beijing to begin improving economic relations with South Korea despite objections from Pyongyang. This was because, first, the paramount objective of China’s foreign policy at the time was to cultivate an international environment favorable to its reforms, which raised the importance of relations with South Korea. Second, Beijing was eager to attract economic and financial resources from abroad to ensure the success of its reforms, and the potential that South Korea would become an important investment and trading partner was promising. Channels of indirect trade with China were established by the early 1980s, with an increasing volume of civilian and non-political exchanges between China and other countries. Until the end of the 1980s, though, Beijing took care to confine relations with South Korea to economic and cultural areas of activity only, out of respect for its ally in Pyongyang.
Nevertheless, the growing volume of economic and cultural exchanges between China and South Korea inevitably led to increasing political exchanges. The watershed moment in the two nation’s partnership came with the fall of the Soviet empire. The collapse of socialism and the Cold War order led South Korea to enter into new diplomatic relations with Russia and other countries in the former Eastern Bloc. China could not sit idly by as the world was developing in a whole new direction both politically and economically. Even North Korea joined the South in becoming a member state of the United Nations (UN) in 1991, creating the conditions for China to take its relations with the South to the next level.
Economic factors were at the top of Chinese statemen’s minds when China officially opened diplomatic channels with South Korea in August 1992. The fall of Socialism in the Eastern Bloc quickly raised official Chinese fear of the security of its own regime. The country was still reeling from the fallout of the Tiananmen Square crisis that had unfolded in 1989. These changing circumstances conspired together to raise demands, within the communist party, to strengthen control not only over politics, but also to strengthen the planned economy policy. Deng Xiaoping, however, was convinced that there was no way out for the Chinese socialist system except through economic reform, the acceleration of which Deng began to advocate in 1991. This emphasis was clarified to party officials and the general public during his last official activity, involving a series of trips throughout the southern region of China in early 1992. The communist party responded by officially adopting the idea of a socialist market economy and raised the pace of liberalization, reform, and economic growth. Party officials did their best to ensure the success of their new doctrine, as their future crucially depended on it. It was against this backdrop that Beijing officially entered diplomatic relations with Seoul, confirming to the rest of the world that it sought to pursue its national interests by keeping intact the separate status of the two Koreas and the presence of the US Army in South Korea rather than promoting radical transformation on the peninsula. In some respects, this switch in policy amounted to tacit acknowledgment of continued US leadership over international order in Northeast Asia. However, China’s new strategy regarding the peninsula also betrayed the country’s desire to strengthen its influence over inter-Korean relations in the long run, as it would now be the only major nation with official ties to both Pyongyang and Seoul. History since then has helped China achieve its aspirations to a certain extent. Its relations with South Korea have strengthened both economically and politically, and the South is now as important to China as the United States. While China-North Korea relations souring quickly in the immediate aftermath of the former opening diplomatic relations with the South, they have been improving since Kim Yeong-nam, then chair of the Standing Committee of the Supreme People’s Council of North Korea, visited Beijing in June 1999, followed by another visit from Kim Jong-il himself in May 2000. The fact that the six-party talks on resolving the North Korean nuclear issue took place in China indicates that nation’s increased influence on peninsular affairs. The Chinese strategy on the Koreas, however, soon faced a dilemma.
2. North Korea’s Nuclear Ambitions and China’s Strategic Dilemma
China’s strategy of maintaining the status quo on the Korean Peninsula had a fatal defect. It compelled North Korea into diplomatic isolation, raising fears in Pyongyang over the security of the Kim regime. The state of affairs on the Korean Peninsula would have turned out quite differently had the new China-South Korea partnership been accompanied by action to allay fears over regime security among Pyongyang policymakers, such as through the establishment of a peace regime on the peninsula and the development of new relations between North Korea and the United States. China, however, went ahead with establishing diplomatic relations with the South without preparing such action for the sake of its ally. This has had the effect of leading South Korean and American policymakers to wait for regime collapse in North Korea rather than maintaining dialogue with Pyongyang. North Korea’s isolation from the rest of the world deepened in the 1990s through the so-called Arduous March. Having awakened to the fact that China no longer guaranteed the security of its regime, Pyongyang leaned toward an even more extreme and hawkish line of self-defense, ultimately embracing the development of a nuclear arsenal. North Korea’s relations with China seemed to improve from 1999 not because the two countries shared the same ideology and strategic goals, but because they had overlapping geopolitical interests. China could not ignore the remaining value of North Korea as a buffer against the expanding sphere of American influence. North Korea could not afford to jettison its relations with China, one of the very few countries on earth capable of providing it political and economic support. Although the two countries maintained and improved their relations out of such practical necessities, deep-seated mistrust remained on both sides, but especially in North Korea. China’s new Korean Peninsula strategy, in other words, weakened the “traditional friendly relations” between Beijing and Pyongyang and replaced them with a practical partnership.
North Korea’s mistrust of its larger neighbor is evident in the fact that it has continued to develop nuclear weaponry and missile systems despite China’s explicit warnings. Pyongyang did so as it seemed the only card it could play in a very skewed game. North Korea, in other words, viewed nuclear weapons not only as leverage for negotiations with Washington on the security of the Kim regime, but as security collateral for the regime. In the early days, Pyongyang’s policymakers appear to have viewed the nuclear card more as a negotiating instrument. The second nuclear crisis of 2002 and 2003, in particular, involved North Korea trying to force some compromises from Washington by broadcasting its still-too-early nuclear development. The negotiations that followed in the form of six-party talks culminated in the Joint Declaration of September 19, 2005. While the six-party talks were in progress, Pyongyang did agree that denuclearization of the Korean Peninsula was one of the chief objectives of the talks, so the conflict between China and North Korea remained below the surface. China insisted on three principles—peace and stability on the Korean Peninsula, denuclearization of the peninsula, and dialogue as the way to find solutions—as the basis for resolving the nuclear issue. These three principles, at least in theory, went hand in hand. Beijing’s utmost interest, nonetheless, was in maintaining status quo on the peninsula in the name of “peace and stability.”
As the September 19 Declaration was thwarted in execution, however, things began to change. With antagonism against Washington reaching new peaks, Pyongyang plunged headlong into upgrading its nuclear capacity, aiming at the possession of a well-equipped nuclear arsenal as one of the core national objectives. Shortly after he succeeded his deceased father in 2013, Kim Jong-un made it the official policy of his regime to pursue “the simultaneous development of the economy and the nuclear arsenal.” Beijing watched in horror as Pyongyang’s attempts to strengthen its nuclear and missile systems continued to increase volatility on the Korean Peninsula and in the rest of Northeast Asia. While Beijing also wanted the Kim regime to remain intact in Pyongyang, this was not desired at the cost of having nuclear weapons so close by.
Even more serious was the fact that it became increasingly difficult for China to maintain the status quo on the Korean Peninsula. North Korea continued to advocate nuclear armament, repeating nuclear and missile tests and honing its capacity to strike the US mainland. As the United States and South Korea increased their military readiness, the Korean Peninsula seemed about to become a powder keg. The Chinese government sought to exert control over the problem, with Foreign Minister Wang Yi calling for the “simultaneous cessation” of North Korea’s nuclear and missile activities and joint ROK-US military exercises, and “simultaneous development” of both denuclearization and a peace regime on the Korean Peninsula. Military tensions, however, continued to escalate until late in 2017. The three principles China had insisted on were increasingly seen as unrealistic. It was, instead, forced to choose between stability and denuclearization. The inauguration of Xi Jinping accompanied the return of the denuclearization process to China’s strategy for the peninsula, with Chinese policymakers now stressing the need to stop North Korea from completing its nuclear weapons and missile program. Accordingly, China more actively endorsed international sanctions against the North, even imposing its own on tourism and other sectors. Beijing hoped that these mounting pressures would put North Korea onto the path of denuclearization and restoring stable relations with the United States. As North Korea directly acted against this desire, it represented a great strategic defeat for China.
First, sanctions against North Korea unsurprisingly worsened China’s relations with the country. Song Tao, a high-level communist party official who visited Pyongyang in November 2017 as President Xi’s special envoy, was forced to return home without gaining access to Kim Jong-un. On November 29, 2017, shortly after Song’s return, North Korea successfully tested its intercontinental ballistic missile (ICBM) launch capabilities, declaring it as the completion of its nuclear arsenal plans. Second, the United States and South Korea went ahead with deployment of the US Terminal High Altitude Area Defense (THAAD) system, which China condemned as a serious threat to its strategic interests. China found itself compelled to take retaliatory actions against South Korea, even if that would mean the destruction of the ties it had long taken effort to cultivate. Third, the United States began to move to keep China in check. In its National Security Strategy Report, released in December 2017, the Trump administration officially labeled China as a “revisionist” state, along with Russia, and a competitor to the United States. The report disappointed Beijing, which had proposed earlier to the US that the two great countries should make new efforts to foster better relations. By 2018, the United States began to criticize China on a variety of issues, including trade and cross-Strait relations. As China had set up sanctions against North Korea mainly in the hopes of improving and strengthening relations with the United States, the Trump administration’s denouncements represented a direct affront and embarrassment.
The decisive blow to China was the fact that, while it was acting in good faith in imposing sanctions against North Korea (mainly out of its own interest in building good relations with the United States), the United States chose to alienate China from the dialogue with North Korea. The expression “China passing” may be more rhetorical than substantial, but it does reflect the increasing worries China has about the possible diminishing of its influence over the Korean Peninsula now that the state of affairs there has changed so rapidly.
What put China in the back seat? The fatal mistake was in its underestimating the likelihood that the Trump administration would enter into direct negotiations with Pyongyang. China may have thought it was a significant mediator between Washington and Pyongyang due to the great mutual distrust between them, but it underestimated the growing incentives, particularly for the United States, to engage Pyongyang in direct dialogue now that its nuclear and missile development programs had progressed so far. If Washington decided to talk directly to Pyongyang, it now needed no intermediaries. The three-party and six-party talks of the past occurred only because the US administrations of the past were reluctant to talk to the Kim regime face to face. Although China desperately wanted to maintain the status quo on the Korean Peninsula, it failed to eliminate factors that made this desire impossible to satisfy. While China, on the surface, emphasized the need to guarantee the security of the Kim regime in North Korea as part of resolving the Korean question and denuclearization, it failed to show either the will or the ability to change the international situations that increasingly forced North Korea into isolation. As the North set out to ensure the security of the regime with its nuclear card, China was forced instead to choose which side it would be on—with the United States or North Korea. How, then, should China escape this dilemma?
3. Transition on the Korean Peninsula and China’s New Strategy
The fear of “China passing” subsided after Kim Jong-un visited China three times to meet President Xi. Relations between the two nations are improving again, with preparations underway for Xi to visit Pyongyang. At the third summit with Kim on June 19, 2018, Xi mentioned “three unchanging principles” underlying China-North Korea relations: commitment of the Chinese communist party and government to maintaining good relations with North Korea irrespective of changes in surrounding international circumstances; the goodwill of the Chinese people toward the people of North Korea; and China’s unwavering support for “socialist North Korea.” The last emphasis on “socialist North Korea” seems to signify China’s willingness to actively cooperate in efforts to ensure the security of the Kim regime.
These changes give us the impression that China and North Korea have restored at least some of the strategic partnership they enjoyed during the Cold War era. Words and protocols exchanged between the two countries surpass those expected of “normal interstate relations”. China is making use of these improving relations to re-exert influence on the Korean Peninsula. It may be too early yet to say it now has a completely new strategy regarding the two Koreas, as Beijing is still reluctant to strengthen its ties to Pyongyang to the extent that would make South Korea or the United States uncomfortable.
It is unlikely that improving China-North Korea relations will affect South Korea adversely. Seoul does not regard such relations as a threat to the peacebuilding process it is contemplating for the Korean Peninsula. Brief discomfort was in the picture over who should count as “parties” to the declaration of the end of the Korean War, with Beijing criticizing the South Korean government’s move to declare the end of war between North Korea and the United States only. While Beijing insisted that its participation in the peace agreement was crucial to ensure the effectiveness of the new peace process on the Korean Peninsula, it also evinced an openness toward a three-party declaration of the end of the Korean War insofar as such a declaration could effectively contribute to peace on the peninsula. South Korea’s foreign minister, Kang Kyung-wha, also mentioned in August that, while the South Korean government pushed for the three-party declaration in an attempt to rush the commencement of the peace process on the peninsula, a four-party declaration with China as one of the parties was still a viable option. Should China, however, approach the declaration not as a primer for promoting the peace process, but as an instrument with which it could compete against the United States for greater influence, things could become quite difficult.
The improving relations between China and North Korea are exerting quite complex effects on China’s relations with the United States. Beijing is still hopeful that the Trump administration’s aggression toward China will wane after the midterm elections in the United States. This means that Beijing is unlikely to use its partnership with Pyongyang as leverage against Washington. As its relations with North Korea began to improve as the latter embraced the objective of denuclearization, China would be wise to emphasize the role it played in inducing change in North Korea’s attitude. Pyongyang, too, will not resume its nuclear or missile tests insofar as neither Washington nor Seoul provokes it to do so.
President Trump, nonetheless, continues to complain about China’s influence on North Korea. This is in part because his administration is worried that improving relations with China will strengthen the North’s leverage in negotiations, and also in part because such outward complaints serve as a warning against North Korea to prevent it from slacking off in regards to denuclearization due to its presumed support from China. However, the recent delays in US-North Korea negotiations are more reflective of the mistrust that remains between the two countries than China’s deliberate meddling. All relations involved, therefore, will be determined by the direction that US-North Korea negotiations take in the coming months and years.
Now that the state of affairs on the Korean Peninsula remains so fluid, China is unlikely to shift its strategy radically. Improving relations with North Korea is one of the strategic cards that China has to play as it seeks to enhance its role and influence in effecting positive change on the peninsula by defusing the nuclear crisis. Once the denuclearization process is well established and conditions are set for a new status quo on the peninsula, China will be able to maintain stability there while strengthening relations with both Koreas.
Circumstances, however, may not turn out for the best as far as China is concerned. The state of affairs on the peninsula could become volatile again, presenting the same dilemma. China’s conflict with the US could also escalate to new heights, with the latter launching new offensives against it on the economic, political, and military fronts. Such a situation may well compel China to prioritize relations with the North above the South and actively use the North Korea card in its negotiations with the United States. Beijing, however, does not want the Cold War rift to return to the Korean Peninsula or Northeast Asia. These tricky situations can be avoided only when a new order is securely established on the Korean Peninsula through elimination of all the factors that contribute to disorder, including the ceasefire state, hostility between Pyongyang and Washington, and the arms race between the two Koreas. “Perpetual peace mechanism” has been given as the name of this new envisioned order since the Joint Declaration of September 19, 2005. Although China has at least verbally endorsed this vision of a new order, it remains uncertain to what extent the country is willing to help Koreans achieve that order. The recent transition in the state of affairs in the region, however, has convinced Chinese policymakers of their nation’s stake in outgrowing the status quo focus of its strategy on the Korean Peninsula. Now it remains to be seen how China will respond.
* This essay is the fourth essay written for the 2018 Peace Report Project of the Civil Peace Forum, under the sponsorship of Friedrich-Ebert-Stiftung Korea Office.
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한반도 전환기의 중국 한반도전략 : 변화 및 과제
2018년 10월
이남주 성공회대학교 중국학과 교수
1. 개혁개방 이후 중국 한반도전략 - 현상유지전략으로의 전환
개혁개방 이전의 중국 한반도전략은 북중관계를 축으로 해서 한편에서는 미국의 영향력 확장을 억제하고 다른 한편에서는 소련의 대중압박을 완화시키는 것을 추구했다. 중국은 한국을 자신과 동맹관계에 있는 북한과 적대적 관계를 맺고 있으며 자신의 적대세력인 미국의 전초기지 역할을 하는 대상으로만 인식했다.
중국의 한반도에 대한 인식은 1972년 2월 마오쩌둥과 닉슨이 역사적인 정상회담을 하고 중미가 전략적 협력관계를 발전시켜가면서 변화하기 시작했다. 중미 전략적 협력은 중국의 주한미군의 역할에 대한 우려를 감소시켰으며, 동시에 미국과 안정적 관계를 유지하는 데 한반도에서 긴장 고조를 방지하는 것이 중요해졌다. 수사적으로는 북한의 대남통일전략을 지지하지만 실제로는 한반도 분단의 안정적 관리에 더 초점을 맞추기 시작했으며 한반도 현상유지전략의 씨앗이 뿌려졌다고 할 수 있다. 그러나 북중관계에 대한 고려 때문에 중국이 당장 한국과의 관계개선을 위해 움직이기는 어려웠고 분단의 안정적 관리를 지향하는 현상유지전략을 적극적으로 천명할 수도 없었다.
1978년 시작된 개혁개방은 북한의 반대에도 불구하고 중국이 한국과 관계개선에 나설 필요성을 증가시켰다. 첫째, 개혁개방에 유리한 국제환경 조성이 이 시기 중국 대외전략의 핵심목표가 되었고 한반도 안정과 한국과의 관계개선이 중국에게 더 중요해졌다. 둘째, 해외에서 경제발전을 위한 자원을 끌어들이는 것 역시 개혁개방 초기 대외전략의 주요 목표가 되었는데, 한국은 중국에게 주요 투자원천이자 교역상대가 될 수 있는 잠재력을 가진 국가였다. 중국은 1980년대 초반부터 간접교역의 길을 열기 시작했고, 비정치적 교류도 시작되었다. 1980년대까지는 중국은 북중관계를 고려해 한국과의 교류를 계속 경제·문화 영역에 제한하려고 했다.
그럼에도 불구하고 경제·문화 교류의 확대는 정치교류의 필요성을 계속 증가시켰다. 한중관계의 결정적인 계기는 소련과 동유럽 사회주의 국가의 변화로부터 왔다. 이 변화는 사회주의 체제와 제2차 세계대전 이후 성립된 냉전체제의 붕괴로 이어졌고, 그 와중에 소련 및 동유럽 국가들이 한국과 외교관계를 수립했다. 이러한 국제적 흐름을 중국이 계속 외면하기는 힘들었다. 북한도 1991년 남북한 UN 동시가입을 수용함으로써 중국이 한국과 정치관계를 발전시키기 위한 정치적 조건은 더 무르익었다.
중국이 1992년 8월 한국과의 수교를 결정한 데에는 경제적 요인도 중요하게 작용했다. 소련 및 동유럽에서 사회주의 체제가 붕괴하면서 중국의 체제안전에 대한 우려를 증가시켰다. 중국도 1989년 천안문사태라는 정치적 위기를 겪었다. 이러한 상황 변화 속에서 중국공산당 내부에서는 정치적 통제는 물론이고 계획경제를 강화하는 방식으로 경제적 통제를 강화해야 한다는 목소리가 증가했다. 일시적으로는 이러한 방향으로 정책이 전환되었다. 그러나 덩샤오핑은 경제발전이 이루어져야만 중국 사회주의체제가 직면한 위기를 극복할 수 있다고 판단했고 1991년부터 개혁개방을 더 가속화시킬 것을 주장하기 시작했다. 특히 1992년 초에는 소위 “남순강화”라는 그의 생애에서 마지막 공개 활동을 통해 이러한 입장을 더 분명하게 중국공산당 지도부와 중국인민들에게 전달했다. 중국공산당도 사회주의시장경제론을 채택하는 등 더 적극적인 경제개혁과 대외개방을 천명하고 경제성장을 가속화하기 시작했다. 당시 중국공산당은 자신의 명운을 건 이 정책을 성공을 위해서 가능한 모든 노력을 다해야 했다. 한국과 수교결정도 그 일환이었다.
이로써 중국은 한반도 분단상황의 변화를 추구하기보다는 정전상태에서의 남북분단, 주한미군 등의 현상을 유지하는 가운데 자신의 국가이익을 추구한다는 점을 정치적으로 확인했다. 이는 어떤 측면에서는 당분간은 미국이 주도하는 동북아질서를 인정한다는 의미도 포함했다. 동시에 이 전략에는 북한, 한국 모두와 외교관계를 가진 나라로서 이들과의 관계를 모두 안정적으로 발전시킨다면 장기적으로 한반도 문제에 대한 발언권도 더 높일 수 있다는 기대도 담겨 있다. 그 이후의 진전 과정을 보면 이러한 목표가 어느 정도 현실화되었다고 할 수 있다. 한국과의 관계는 경제, 정치 모든 면에서 비약적인 발전을 했고, 한국에게 중국은 미국에 못지않게 중요한 국가가 되었다. 한중수교 이후 북한과의 관계가 악화되었으나 1999년 6월 김영남 최고인민회의 상임위원장이 최고위급으로는 한중수교 이후 처음으로 중국을 방문하고 2000년 5월에는 김정일이 중국을 방문한 이후 고위급 상호방문이 재개되는 등 북중관계도 개선되어갔다. 북핵문제 해결을 위한 6자회담이 중국에서 진행되었던 것이 중국의 한반도 문제에 대한 영향력 증가를 보여주는 대표적인 사례이었다. 그러나 순탄하게 진전되는 것처럼 보였던 중국의 한반도전략은 곧 새로운 딜레마에 직면했다.
2. 북한 핵능력 강화와 현상유지전략의 딜레마
중국의 현상유지 전략은 치명적인 한계를 내포하고 있었다. 이 전략은 결과적으로 북한을 외교적 고립 상태에 빠지게 만들었고 북한의 체제안전에 대한 우려를 크게 증가시켰다. 한중수교가 북한의 체제안전에 대한 우려를 해소시킬 수 있는 조치, 예를 들면 한반도 평화체제 구축, 북미수교 등과 같이 진행되거나 이를 촉진할 수 있었다면 한반도 상황은 지금과 크게 다른 방향으로 전개되었을 것이다. 그러나 중국은 이러한 조치들의 보장이 없는 상황에서 한중수교를 추진했고 미국과 한국의 선택은 점차 북한과의 협상을 통한 문제해결보다 북한의 붕괴를 기다리는 것으로 기울어졌다. 1990년대 북한은 고립된 상황에서 소위 “고난의 행군”이라는 극도로 어려운 시기를 겪었다.
이런 상황을 겪으면서 북한은 중국의 자신의 체제안전에 대한 전면적인 지지를 기대하기 어렵다는 점을 확인했고, 안보전략에서 더 극단적인 자주노선을 추진했다. 이 전략의 핵심이 핵개발이었다. 1999년 이후 북중관계의 개선은 이념이나 전략적 목표 등에 대한 공동인식에 기초를 둔 것이 아니라 지정학적 측면에서 이익이 합치되는 부분이 있었기 때문이 가능했다. 중국은 미국의 영향력 확장을 저지하고 미국과 직접 대치하는 상황을 피하게 하는 완충지역으로서의 북한의 가치를 무시할 수 없었다. 북한도 체제안전에 필수적 자원을 도입하는 데 가장 안정적인 통로를 제공하고 그 나마 정치적으로나 경제적으로 자신을 지원할 수 있는 드문 나라 중 하나인 중국과의 관계를 계속 악화시킬 수는 없었다. 이와 같은 실리적 고려가 양국관계의 개선을 추동했지만 양자 사이의 불신, 특히 북한의 중국에 대한 불신이 근본적으로 해소된 것은 아니다. 이러한 전환은 양국관계에서 소위 “전통적 친선관계”의 성격이 약화되고 실리적 성격이 강화되었음을 보여준다.
중국이 우려에도 불구하고 북한이 지속적으로 핵·미사일 능력을 강화해왔다는 것이 그 뚜렷한 증거이다. 이는 북한이 자신에게 불리한 현상을 변경시키기 위한 유일한 수단이었다. 북한에게 핵무기는 체제안전의 보장을 위한 일련의 목표들(미국과의 관계정상화, 평화협정 등)을 달성하기 위한 협상카드이자, 그 자체로 체제안전에 대한 중요한 보장책이다. 초기에는 협상카드로서의 의미가 더 컸다. 특히 2002~3년 발생한 2차 북핵위기 이후 북한은 초보적 수준의 핵무기 개발 능력을 카드로 미국의 양보를 이끌어내고자 시도했고, 6자회담의 형식으로 진행된 협상은 2005년 ‘9.19 공동선언’이라는 성과를 거두기도 했다. 6자회담이 진행되던 시기에는 북한이 한반도 비핵화를 협상의 목표로 인정했기 때문에 북중 사이의 입장차이가 전면에 드러나지 않았다. 중국은 한반도 문제를 처리하는 데 “한반도 평화와 안정, 한반도 비핵화, 대화를 통한 문제 해결” 등의 세 가지 원칙을 제시했고 적어도 이론적으로는 이 세 원칙이 같이 추구할 수 있었다. 특히 “한반도 평화와 안정”이 현상유지전략의 연속을 의미하며, 세 원칙 중에 가장 핵심적 위치에 있었다.
그러나 ‘9.19 공동선언’이 실행과정에서 좌초되면서 상황이 크게 바뀌었다. 북미 적대관계가 지속되는 가운데 북한은 핵능력을 빠르게 고도화시켰고 점차 핵보유 자체를 중요한 국가목표로 삼기 시작했다. 2013년 김정은은 “경제와 핵무력 건설의 병진”이라는 방침을 제출했다. 반면 중국은 북한의 핵·미사일 능력을 강화하기 위한 시도가 한반도 및 동북아 정세를 불안하게 만드는 것을 크게 우려했다. 중국도 북한의 체제가 계속 유지되는 것을 바라지만 이는 핵무기가 아니라 다른 수단에 의해 달성되어야 한다고 생각했다. 즉 북한의 체제안전을 보장하는 방법에 대한 북한과 중국의 생각에는 큰 차이가 생겼다.중국에게 더 심각한 문제는 한반도의 현상유지가 점차 어려워진 것이다. 한편에서는 북한이 핵보유국 지위를 내세우며 핵군축을 주장하고, 핵·미사일 실험을 반복하며 핵무기로 미국을 타격할 수 있는 능력을 갖추어갔다. 이에 미국과 한국이 군사적 대응을 강화하면서 한반도에서는 일촉즉발의 상황이 출현했다. 이 과정에서 중국은 2016년 2월 왕이 외교부장이 소위 “쌍중단(북한의 핵·미사일 활동과 한미연합군사훈련 동시 중단), 쌍궤병행(한반도 비핵화와 한반도 평화체제 건설의 병행)”을 주장하는 등 한반도 문제에 대해 더 적극적인 입장을 밝히며 상황을 안정화시키고자 했으나, 2017년 하반기까지 한반도의 군사적 긴장이 계속 고조되었다. 중국이 주장한 3대 원칙의 실현은 비현실적인 것이 되어가고 있었다. 특히 한반도 안정과 한반도 비핵화가 점차 상충하고 중국은 이중 어느 하나를 선택해야 하는 상황으로 몰리고 있다. 시진핑체제가 출범한 이후 중국은 점차 한반도 비핵화 프로세스를 재개에, 특히 북한의 핵·미사일 개발이 억제하는 데 더 주력하는 방향으로 한반도 전략을 전환했다. 북한에 대한 국제제재에 과거보다 적극적으로 태도를 취했고, 관광중단 등 독자제재도 실행했다. 중국은 이러한 압박이 북한이 비핵화의 길로 다시 돌아오게 만들고 미국과의 관계를 안정화시킬 수 있기를 기대했다. 그러나 기대와는 달리 그 과정에 중국은 큰 전략적 손실을 보았다.
첫째, 대북제재의 강화는 당연히 북중관계를 악화시켰다. 2018년 11월 시진핑의 특사로 북한을 방문은 중국공산당 대외연락부 부장 송타오는 김정은을 만나지도 못하고 돌아와야 했다. 송타오가 빈손으로 귀국한 직후인 2017년 11월 29일 북한은 ICBM 발사 실험을 성공적으로 진행하고 핵무력의 완성을 선언했다. 둘째, 미국과 한국은 북핵문제를 빌미로 중국이 자신의 전략적 이익에 대한 중대한 위협이라고 간주했던 사드의 한국배치를 결정하고 진행했다. 이에 대한 대응으로 중국이 한국에 일련의 보복조치를 취하면서 한중관계도 큰 타격을 받았다. 셋째, 미국의 중국 견제가 강화되었다. 트럼프 정부는 2017년 12월 발표한 “국가안보전략보고서”에서 중국을 러시아와 함께 “수정주의적”국가로 지칭하고 경쟁자로 규정했다. 미국에게 신형대국관계를 발전시키자고 제안해왔던 중국에게는 매우 실망스러운 보고서가 아닐 수 없었다. 2018년 들어서면서 상황은 무역, 타이완 문제 등에서 미국은 중국에 대한 공세를 강화하기 시작했다. 북한과의 관계 악화를 무릅쓰고 대북제재에 적극적으로 협조한 주요 원인 중의 하나는 중미관계를 안정적으로 유지하고자 했던 것인데 이마저 어려워진 것은 전략적으로 큰 실패가 아닐 수 없었다.
중국 한반도 전략에 대한 결정적인 타격은 자신이 미국과의 협력관계를 고려해 북한에 대한 제재에 적극적으로 나서는 있는 상황에서, 정작 미국은 중국을 배제하고 북한과 직접 대화를 추진한 것이다. 이에 따라 한반도 문제와 관련해 “차이나 패싱”을 둘러싼 논란이 출현했다. “차이나 패싱”이라는 것은 과한 표현이기는 하지만 중국으로서는 한반도 정세가 급변하는 상황에서 자신의 역할이 왜소화될 가능성을 우려하지 않을 수 없게 되었다.
그러면 중국은 왜 이렇게 피동적 처지에 빠지게 된 것일까? 단기적으로는 미국, 즉 트럼프행정부가 직접 북한과의 협상에 개시할 가능성을 낮게 본 것이 잘못된 판단이었다. 북미 사이의 불신이 높은 상황에서 북미 대화는 중국의 중재 등이 필요한 것이라고 생각했을지 모르겠지만, 만약 그렇다면 북한의 핵·미사일 개발이 고도화되면서 미국이 북한과 직접협상에 나설 유인이 증가하고 있다는 점을 소홀히 한 것이다. 미국이 북한과의 직접 대화의 필요성을 느낀다면 중국의 중재를 필요로 하지 않는 것이며, 과거 3자대화나 6자회담은 모두 미국이 북한과의 직접 대화를 원하지 않는 상황에서 진행된 것이다. 더 근본적인 원인은 한반도에서 현상유지를 추구하지만 현상유지를 어렵게 만드는 요인을 해결하지 못한 데 있다. 비핵화를 포함해 한반도 문제를 해결하는 데 북한의 체제안전에 대한 우려를 고려해야 한다는 원칙적 입장을 가지고 있지만, 북한을 고립시키고 있는 현상을 변경시킬 의지와 능력을 보이지는 못했다. 결국 핵으로 체제안전을 확보하려는 시도에 나서는 북한과 이에 대해 중국의 적극적인 역할을 요구하는 미국 사이에서 선택을 강요받는 상황에 몰려왔다. 그렇다면 이제 중국은 자신의 한반도전략이 직면한 어려움에서 어떻게 벗어나려고 할 것인가?
3. 한반도 전환과 중국의 새로운 한반도전략
중국의 차이나 패싱에 대한 우려는 김정은이 중국을 세 차례 방문해 시진핑과 정상회담을 가진 이후 잦아들었다. 지금은 시진핑의 방북이 추진되는 등 북중관계는 완연한 회복세에 있다. 특히 2018년 6월 19일 3차 정상회담에서 시진핑의 북중관계에 대한 “세 개의 불변(三個不變)”이라는 원칙을 밝혔다. 이 원칙은 “앞으로 국제와 지역 정세가 어떻게 변화하든지 중국공산당과 중국정부의 중조관계를 공공하게 발전시키기 위해 노력한다는 확고한 입장, 중국인민의 조선인민에 대한 우호적 감정, 중국의 사회주의조선에 대한 지지는 변하지 않을 것이다”는 내용이다. 이중 “사회주의조선”에 대한 지지는 북한의 체제안전을 위해 적극적으로 협력하겠다는 의지를 밝힌 것으로 해석되고 있다.
이러한 변화로 북중이 냉전 시기의 전략적 협력관계를 어느 정도 복원한 인상을 주고 있다. 실제로 최고지도자의 발언, 의전 등이 정상적 국가간 관계를 뛰어넘는 면이 있다. 중국은 이를 지렛대로 삼아 최근 약화된 한반도 문제에 대한 발언권을 회복해가고 있다. 이것이 한반도전략의 근본적인 변화라고 규정하기는 아직 이르다. 중국은 여전히 북한과의 관계를 발전시키는 것이 한국, 그리고 미국과의 관계를 악화시키는 결과를 초래하는 것은 원하지는 않고 있다.
현재 북중관계의 발전이 한국과의 관계에 부정적인 영향을 줄 가능성은 낮다. 한국정부가 이를 한반도 평화프로세스에 부정적 요인으로 보지 않고 있다. 물론 종전선언 당사자 문제가 한중관계를 불편하게 만들기도 했다. 중국은 한국정부가 추진한 3자 종전선언에 민감하고 비판적 반응을 보였다. 그러나 점차 한반도 평화프로세스가 실질적인 성과를 거두기 위해서는 평화협정 체결 등에 중국의 참여가 필수적이라고 주장하면서도 3자 종선선언이 정치적 선언으로 한반도 평화에 기여할 수 있다면 이를 수용할 수 있다는 입장을 내비치기도 했다. 그리고 한국정부도 8월 들어 강경화 외교부 장관 등의 발언을 통해 한반도 평화프로세스가 조기에 성과를 내는 방안으로 3자 종전선언을 추진했지만 중국이 참여하는 4자 종전선언도 고려하고 있다는 입장을 밝혔다. 그러나 중국이 종전선언에 대해 한반도 평화프로세스를 촉진하는 마중물로서의 역할을 주목하기보다 주도권 경쟁이라는 측면에서 접근할 경우 여전히 상황을 복잡하게 만들 수 있다.
북중관계의 진전이 중미관계에 미치는 영향은 매우 복잡하다. 중국은 여전히 미국의 대중정책, 즉 트럼프 행정부의 중국에 대한 공세가 중간선거 이후에 약화될 가능성에 대한 기대를 접지 않고 있다. 따라서 중국으로서는 북중협력을 미국의 공세에 대응한다는 식으로 움직이지는 않을 것이다. 그리고 중국은 북중관계의 복원도 북한이 비핵화 프로세스로 돌아왔기 때문에 가능한 것이고 북한의 입장변화에 중국의 역할이 있었음을 강조할 것이다. 북한도 미국이나 한국이 자신을 자극하는 행동을 하지 않는 한 핵미사일 실험 중단을 계속 유지할 것이다.
물론 북한에 대한 중국의 역할에 대해 트럼프는 계속 불만을 제기하고 있다. 북중관계 강화가 북한의 협상 레버리지를 강화해 북미협상에 부정적인 영향을 줄 것이라는 우려 때문이고, 이러한 불만 표출을 통해 북한에게 중국의 지원을 믿고 비핵화에 소극적인 태도를 취하지 말라는 신호이기도 하다. 사실 이 문제는 매우 복잡하기는 하지만 최근 북미간 협상이 순조롭게 진행되지 못하는 것은 북미간 불신에서 비롯된 것이지 중국의 방해가 주요 원인이라고 보기 어렵다. 결국 향후 진전은 북미협상이 어떤 방향으로 진행되는가에 의해 좌우될 것이다.
이처럼 한반도와 동북아의 상황이 여전히 유동적인 상황에서 중국의 성급하게 한반도전략의 중점을 변화시키지는 않을 것이다. 현재 중국에게 북중관계의 개선은 한반도에서 핵미사일 문제가 더 악화되지 않고 정세가 긍정적인 방향으로 변화되는 과정에 자신의 역할을 제고하기 위한 전술적 대응이다. 앞으로 한반도에서 현상유지를 위한 동력이 다시 복원된다면, 즉 북한의 전진과 교착을 반복하는 비핵화 과정이 새로운 정상상태가 된다면 이러한 전술적 대응만으로도 중국은 한반도의 안정을 유지하며 북한과 한국 모두와 협력관계를 진전시켜간다는 목적을 달성할 수 있다.
그러나 상황이 중국의 의도대로 진행되지 않을 수 있다. 첫째 문제는 한반도 상황의 상황이 언제든지 다시 불안정해지고 최근 중국이 직면했던 딜레마에 다시 빠지게 될 가능성이 있다. 둘째 문제는 최근 새롭게 제기된 문제를 중미 사이의 전략적 갈등이 본격화되고 미국의 중국에 대한 경제적, 정치적, 군사적 공세를 지속적으로 강화하는 것이다. 이 경우에는 중국의 한반도전략의 중점이 계속 북한으로 이동하고 북한카드를 더 적극적으로 활용하려고 할 가능성도 배제할 수 없다. 그러나 한반도와 동북아에서 냉전적 균열이 다시 출현하는 것은 중국도 원하는 상황이 아니다. 이처럼 난감한 상황이 다시 직면하는 것을 방지하려면 한반도 정세를 불안정하게 만드는 요인들(정전상태, 북미간 적대적 관계, 한반도의 군비경쟁 등)이 제거된 새로운 질서가 형성되어야 한다. 이러한 새로운 질서는 2005년 ‘9.19 선언’ 이후 “항구적 평화메커니즘”이라고 지칭되어 왔다. 중국은 수사적으로는 이에 대한 지지를 밝혀 왔지만 이를 위해 자신의 외교적 자원을 얼마나 적극적으로 사용할 것인가는 아직 불확실하다. 그렇지만 최근 정세변화는 이제 중국의 한반도전략이 현상유지를 넘어서는 비전을 모색하고 이를 위해 노력하는 것은 중국의 이익을 위해서도 중요하다는 점을 확인시켜주었다. 중국이 이러한 도전에 어떻게 응할지 주목되는 상황이다.
* 이 보고서는 프리드리히 에버트재단(Friedrich-Ebert-Stiftung) 한국사무소의 지원으로 시민평화포럼이 진행 중인 ‘2018 평화보고서 사업’의 일환으로 발간되었습니다. 4차 평화보고서 [원문보기/다운로드]
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China's strategy is in a state of flux right now, as they are adjusting to the reality that their decade-long doctrine that the US was declining is simply no longer believable and that Beijing is not, in fact, the center of the reborn Sinocentric Order the NPC imagined.
The one making a desperate play, in my opinion, is North Korea.
Kim has never trusted China, and this distrust was fanned into a flame by some of Xi's casual remarks that hinted at a belief that "reunification of the Motherland" included annexation of North Korea.
To that end, he has been trying to break his dependency on China. That, more than anything else, is what the Trump/Kim summit in Singapore was about. It was Kim showing China "I can switch sides if I have to." The US is probably aware that North Korea is putting out feelers for that, but the problem is neither the US nor North Korea really trusts each other that much. Also, Japan doesn't trust North Korea a bit, and the US has only just regained Japan's trust after betraying them in 1972 with the Kissinger Communique, and embracing North Korea would be the straw that broke the back of the US-Japan alliance, so even though we might be willing to put aside Human Rights issues and even overlook NK's nuclear program if they were pointed at China instead of us (let's be clear; Kim has no intention of disarming), we can't afford to because we can't lose Japan.
The best thing the US could do right now, geopolitically speaking, would be to keep talking tough-but-not-too-tough, and play a sort of good cop/bad cop on North Korea, with South Korea as the good cop to our bad cop. Let South Korea make peace with North Korea, while we make sure South Korea still finds us a better ally than China. North Korea's closer ties with South Korea as they develop, coupled with their distrust of China, will pull them into the arms of their southern neighbor, even if not so much that neighbor's ally (the US).
That way, the US won't lose our alliance with Japan because we will not have handed NK the keys to the kingdom, and common interests (concerns over Chinese and Russian influence in the region, economic development) will be enough to maintain peace, albeit not friendship, between Japan and the two Koreas.
If Japan, the US and the Koreas can manage that tapdance without one of them making a misstep (which will basically be a question of "do all sides understand that's the plan"), then the Korean peninsula will be on the road, albeit a long one, toward reunification without giving Japan cause to panic (they have the capacity to become a military power again if they feel threatened) or the US cause to come sweeping in with guns blazing. The only one to lose out will be China, who is soon going to be too busy with internal problems to care.