ALMANYA [GERMANY] DEMOKRATİK YEREL YÖNETİMLER

GİRİŞ :

Yerel yönetim sistemleri bakımından her devlet farklı yöntemler uygulamaktadır. Burada devletlerin genel yönetim karakterleri önemli olmakta ve yerel yönetimleri de bu genel karakterin bir yansıması olarak kendine yer bulmaktadır. Bu yansımayla birlikte devletler şekil almakta ve bir ekolün temsilcileri olmaktadır. Örneğin Fransa’nın üniter devlet sisteminde bir ekol olması, Almanya ve Amerika’nın federal sistemde bir ekol olması gibi… Birbirleriyle tabanda aynı ekolde bulunmalarına karşın kendine özgü ufak rütuşlarla da sistemlerini farklılaştıran ülkeler vardır. Örneğin Türkiye ile Fransa gibi… Aynı şekilde Amerika ve Almanya federal sistemi uygulamakla birlikte uygulamada farklılıklar görülmektedir. Her devlet kendisi için ve halkı için en uygun sistemi bulma arayışındadır. Buna göre ülkelerin jeopolitik konumları, stratejileri, kültürleri etkili olmaktadır.

Almanya’da buna göre kendisine üniter bir devlet sistemini seçmiştir. Yaklaşık bir yüzyılda iki kez savaşlarla yıkıntılar yaşamış bir ulus için riskli bir sistem olmakla birlikte uygulamada görülen başarı ve istikrar ülkenin yeniden dünyanın en büyükleri arasına girmesine olanak sağlamıştır.

1. Almanya’dan Genel Görünüş

Alman toprakları, tarih boyunca, istila orduları için kolay bir geçit teşkil etmiştir. Güneyde Tuna ve Batıda meşhur Ren nehri gibi geniş ırmaklar Almanya’yı bir uçtan bir uca kesmekte ve bunlar üzerinde ulaştırma yapılabilmektedir. Ayrıca, geniş demiryolu şebekesi ve özellikle Almanların büyük önem verdikleri büyük kara yolları memleket içinde gidip gelmeyi son derece kolaylaştırmaktadır. Almanya, kömür ve demir gibi ham madde kaynakları konusunda da çok zengindir[1].

Bugünkü Almanya ekonomik bakımdan dünyanın 3. en büyük ekonomisine sahip ülkedir. Avrupa’nın göbeğinde yer alan Almanya Federal Cumhuriyeti, Batı ile doğuyu, Kuzey ile Güneyi birbirine bağlar. Avrupa’nın en kalabalık nüfuslu ülkesidir. Avrupa Birliği ve NATO üyesi olan Almanya’nın birleşmiş Avrupa’ya üye olma yolunda bulunan orta ve doğu Avrupa ülkeleriyle ortaklık ilişkileri vardır[2].

Kültürel çeşitliliği, bölgesel özellikleri, cazip kentleri ve doğası ile dikkat çeken Almanya’nın en büyük özelliği Avrupa’nın 3. büyük ekonomisine sahip ülkesidir[3].

Almanya km kareye düşen 230 kişiyle Avrupa’nın en yoğun nüfuslu ülkelerindendir. Nüfusun 11 milyondan fazla kişisi Ren bölgesi denilen Dortmund, Düseldorf, Bochum ve Duisburg’da yaşarlar. Bu bölgenin en önemli özelliği endüsti bölgesi olmasıdır. Nüfusun yaklaşık 1/3 ü 100.000 den fazla nüfusu olan 84 şehirde yaşamaktadır. Ayrıca Almanya dünyanın en düşük doğum oranına sahip ülkelerden biridir. Her 1000 kişiye 10.5 doğum düşer[4].

2. Federal Almanya İdari Sistemi

1949’da yürürlüğe giren Alman Anayasasına göre, Almanya Cumhuriyeti’nin devlet biçimini belirleyen ilkeler; demokrasi, hukuk devleti, sosyal devlet ve federatif devlettir. Buna göre, siyasi ve idari yapıya yön veren ilke, federalizmdir. Bunun anlamı, Almanya’nın kendi içlerinden birer devlet niteliği taşıyan eyaletlerden oluştuğudur. Almanya’da kamu hizmetlerinin götürülmesi görevi temel olarak devlet, eyaletler ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmıştır[5]. Alman İdari Sistemi; Federal Eyaletler, Eyaletler, İlçeden Bağımsız Büyükşehirler, İlçeler ve Belediyeler şeklinde sıralandırılmaktadır.

2.1. Federal Devlet

Federal düzeyde başlıca organlar şunlardır: Federal Meclis, Cumhurbaşkanı, Federal Başbakan ve Hükümet, Federal Konsey ile Anayasa Mahkemesi.

Almanya Federal Cumhuriyeti Anayasası, Almanya Federal Cumhuriyeti devlet ve toplum yaşamını düzenleyen, temel ilkeleri içeren ve dokunulmaz olarak nitelediği insan temel hak ve özgürlüklerini en yüce değer olarak gören bir hukuk düzenidir. Anayasa düzenince tüm devlet organları eylem ve işlemlerinde temel hak ve özgürlüklere uymakla yükümlü bulunmakta, kişisel temel haklar özel yasalarla sınırlandırılabilmekte, anayasanın temel garantisine hiçbir zaman dokunulamayacağı da hükme bağlanmış bulunmaktadır[6].

Almanya Federal Cumhuriyeti Anayasasına göre, federal yönetimin sınırlı ve sayılı olan yetkileri dışında kalan tüm yetkileri federe yönetimler kullanır. Federal yönetim, Amerikan federal yönetiminin kullandığı bütün yetkilere sahiptir. Bunun yanı sıra, Anayasa’da ortak yetki alanı içinde 23 başlık halinde düzenlenen çok sayıda faaliyet bakımından da yetkilidir. Ortak yetki alanına giren konuları hem federal hem de federe yönetimler düzenleyebilirler. Fakat federal yönetim bir düzenleme yaptığında o alanda federe yönetimlerin yetkileri sona erer.

Almanya Anayasasında ortak yetki alanına giren başlıca konular şunlardır:

-Medeni hukuk, ceza hukuku, usul hukuku, ceza infaz rejimi, adliye örgütü, baro, noterlik ve hukuk danışmalığı,

-Dernek ve toplanma özgürlüğü ile ilgili düzenlemeler,

-Yabancıların ikamet ve yerleşme rejimi, sürgün ve mülteci sorunları,

-Temel ekonomik yasalar (madencilik, sanayi, enerji, el sanatları, bankacılık, borsa ve sigorta),

-Tarım ve orman ürünleri, balıkçılık ve kıyıların korunması.

Alman eyaletlerinin geniş yetkilere sahip olduğu konular ise; Kültürel konular

(üniversiteler altı eğitimin kontrolü dahil), Asayişin sağlanması ve Yerel yönetimler ve eyalet mahkemeleri(ilk derece temyiz mahkemeleri dahil)’dir.

Almanya’da federal yönetim neredeyse bütün önemli alanlarda politikayı belirler, fakat yalnızca birkaç alanda onları yürütür. Federal yasalar büyük ölçüde eyaletlerce uygulanır. Federal yönetim yetkilerini federe birimlerle iş birliği yaparak kullanır. Alman eyaletleri çeşitli mekanizmalar aracılığıyla federal politikaların oluşturulmasında etkin rol oynarlar[7].

Federal Meclis genel, doğrudan, özgür, eşit ve gizli seçilen 662 üyeden oluşur. Seçimler dört yılda bir yapılır. Federal meclisin en önemli görevleri, yasa koymak, Federal Başbakan seçmek ve hükümeti denetlemektir.

Cumhurbaşkanı Federal Asamble tarafından beş yıl için seçilir. Görev süresi bitiminde bir defa daha seçilebilir. Federal Asamble, Federal meclis üyeleri ile birlikte eyalet parlamentoları tarafından nisbi temsil ile seçilen aynı sayıdaki üyeden oluşur.

Politik sorumluluğu olmayan Cumhurbaşkanının görevleri esas itibariyle temsili olup, devletler hukukuna göre Federal Cumhuriyeti temsil eder. Ayrıca Federal Meclise Cumhurbaşkanını önerir ve Başbakanın teklifi üzerine bakanları göreve atar veya azleder, Başbakanın önerisiyle meclisi dağıtabilir. Federal Konsey, 16 eyaletin temsilcilerinden oluşur. İsviçre ve A.B.D gibi diğer federal devletlerdekinin aksine seçilmiş halk temsilcilerinden değil, eyalet hükümetlerinin üyeleri ya da onların temsilcilerinden oluşur. Federal Konsey vasıtasıyla eyaletler federal yönetim ve kanun koyma faaliyetlerine katılırlar.

Federal Başbakan, Cumhurbaşkanının teklifi üzerine Federal Meclisçe seçilir. Bakanlar ise Başbakan tarafından belirlenerek, Cumhurbaşkanının onayı ile atanır.

Anayasa, Federal Başbakana hükümetin işlerliğini güvence altına almak amacıyla önemli yetki ve güç vermektedir. Başbakan, hükümetin politikasının ana ilkelerini saptar. Bakanlar da bu çerçeve içerisinde kendi idari alanlarından sorumlu olarak görev yaparlar.

Federal Anayasa Mahkemesi ise 2 daireli olup, her dairede 8 hakim görev yapmaktadır. Üyelerin yarısı Federal Meclis, diğer yarısı ise Federal Konsey tarafından 12 yıllığına seçilir. Federal Devlet ile eyaletler ya da çeşitli devlet organları arasındaki anlaşmazlıkları hükme bağlar. Ayrıca Federal Meclis veya Eyalet Meclisleri tarafından kabul edilen yasaların Anayasaya uygunluğunu inceler.

2. 2. Eyaletler

Almanya Federal Cumhuriyeti, federatif bir yapıya sahiptir. Federal Cumhuriyet 16 eyaletten oluşmaktadır[8]. Alman eyaletleri 3 farklı grupta toplanmaktadır. Bunlar Eski Alman Eyaletleri (Bavyera, Hessen, Sarre, Holstein…) Yeni Alman Eyaletleri (Brandebourg, Thuringe, Saxe…) ve Şehir Eyaletleridir (Berlin, Bremen, Hamburg)[9].

Federal devlet ile eyaletler arasında görevlerin bölüşülmesi, Anayasasının öngördüğü kuvvetler ayrılığı ve kuvvetler dengesi sisteminin önemli bir üyesidir. Federal Anayasa’nın sırf Federal Devlete tanıdığı görevler dışındaki kanun koyma, idari kararlar alma ve yargılama yetkisi eyaletler tarafından kullanılır. Yasaların uygulanması, esas itibariyle eyaletlerin yetki alanına girer. Dış politika ve savunma gibi bazı istisnalar dışında devlet yetkilerinin kullanılması eyaletlere aittir.

Eyaletlerde üyeleri doğrudan halk tarafından seçilen eyalet parlamentoları bulunur. Başbakan eyalet Meclisince seçilir. Başkanları atama ve azletme yetkisi ise eyalet Başbakanına aittir.

Federal konsey, eyalet hükümetlerinin üyelerinden oluşur. Her eyaletin en az üç oyu vardır. Bu oylar altıdan fazla da olamaz. Oyların toplam sayısı 69’dur. Eyaletler, federal konsey vasıtasıyla yasaların yapılmasına ve federal devletin yönetimine katılır. Cumhurbaşkanının bir engeli olduğu ya da süresi bitmeden önce görevinden ayrıldığı zamanlarda, Federal Konsey başkanı devlet başkanı yetkilerini üstlenir. Sırayla, her yıl başka bir eyaletin hükümet başkanı Federal Konsey başkanı olur[10].

2. 3. İlçeden Bağımsız Büyükşehirler

Almanya’da belediyeler ilçe yönetimine tabi olup olmaması açısından iki kısma ayrılırlar. Bunlardan her hangi bir ilçeye bağlı olmayan yani belediye hizmetleriyle diğer ilçe görevlerini kendi başına birlikte yürüten şehirlere “ilçeden bağımsız büyük şehirler” denilmektedir. Bunlar ilçe yönetiminin vesayet yetkisi kullanması söz konusu değildir. Vesayet yetkisi valilere veya eyalet İçişleri Bakanına aittir.

Bayern eyaleti dışında bunlar genellikle nüfusu 100.000’in üzerinde olan tipik kentlerdir. Eski Batı Almanya’da 1975–1977 yıllarında gerçekleştirilen yönetim ve alan reformu çerçevesinde sayılan 141’den 87’ye düşürülmüştür. Şehir devleti durumundaki üç büyük kent (Hamburg, Bremen ve Berlin) bunun dışında kalır.

Büyük şehirlerin yönetim modelleri, hak, yetki ve sorumlulukları ilçe vesayeti altındaki belediyelerle aynıdır. Ancak görevleri, bu belediyeler ile ilçedekilerin toplamıdır. Ayrıca iç örgütlenmeleri değişiktir. Büyükşehirlerde belediye meclisine başkanlık eden ve şehri temsil yetkisine sahip Büyükşehir Belediye Başkanı vardır.

2. 4. İlçeler

Eski Batı Almanya’da gerçekleştirilen reform çerçevesinde sayıları 425 olan ilçe sayısı 237’ye indirilmiştir. Eski Doğu Alman’da ise toplam 189 olan ilçe sayısı birleşmede sonra 5 eyalette değişik tarihlerde gerçekleştirilen reformlarla 87’e düşürülmüştür. İlçeler büyüklük yönünden birbirinden farklıdır. Ancak reform sonucu ilçe büyüklüğündeki alt sınıf farklılığı geniş ölçüde giderilmiştir. Nüfusu 100.000’den az olan ve alanı 500 km kareden küçük ilçe kalmamıştır.

Mahalli idareler Alman demokrasisinin özünü oluşturmaktadır. Bütün hizmetler Federal Devlet veya eyalet devletleri tarafından yerine getirilemez. Birçok kamu görevleri birer yönetim birimi olan ilçeler ve belediyeler tarafından yerine getirilir.

Böylece devlet erki paylaşılmakta ve sadece bir ilçeyi veya belediyeyi ilgilendiren kararlar vatandaşa yakın politikacılar tarafından alınmaktadır. Yine aynı maddede mahalli idarecilere yerine getirilecek yerel ve ortak nitelikteki hizmetlerin yürütülme biçimini düzenleme yetkisi verilmiştir.

Mahalli idarelerin yerine getirecekleri hizmetler mevzuatla sınırlandırılmamıştır. Hizmetlerin esas sahibi vatandaşa en yakın birimlerdir. Bu birimlerin yerine getiremedikleri hizmetler ancak üst birimler tarafından üstlenilir. Yerinden yönetim garantisi tüm eyalet anayasalarında yer almıştır.

2. 5. Belediyeler

Anayasa belediyelere, yerel hizmetleri yasalar çerçevesinde ve öz sorumlulukları içerisinde yerine getirme hakkı tanımaktadır. Belediyelerin özerklik yetkisi 19. yy.’ın başından beri var olan bir gelenektir.

Belediyeler ve kırsal alanı kapsayan ilçelerin sorumluluk ve iktidarlarında temel karakteri, yerel hükümetlerin sorumluluğu altında özerk bir yapıya sahip olmalarıdır. Belediyelerin, belediye bölgesinde kamusal karakteri olan bütün işlerde sorumluluğu vardır. Temel olarak belediyeler devlet veya eyaletlerin ayrı bir direktifi yoksa hukuki çerçeve de kalmak şartıyla bütün işleri yapabilmektedirler.

Belediyeler üzerindeki denetimler ise onların iş ve işlemlerindeki hukukilik denetimini kapsamaktadır. Teknik denetim de denilen, yerindelik denetimi ise sadece talimatlarda belirlenen alanlarda vardır ve federal inceleme ve soruşturmaya tabidir.

Kontrol ve denetim organları hukukilik denetiminde olduğu kadar teknik gözetimde de aynı yetkiye sahiptirler. Bu konudaki hukuki gözetim yolları:

-Bilgi alma hakkı: Kontrol ve denetim organı bazı işlerle ilgili olarak yerel yönetimlerden bilgi isteyebilir.

-İtiraz hakkı: Kontrol ve denetim organı bazı kararların yürürlüğe girmesine engel olma hakkına sahiptir.

-Belediye yetkili organları yerine karar alma yetkisi: Kontrol ve denetim organı bazı tedbirlerin alınmasını bizzat kendisi yapabilir.

-Geçici görevlendirme: Kontrol ve denetim organı belediyelerin görevlerinden tamamını veya bir kısmını yürütmekle görevli bir vekil atayabilir[11].

Eski Batı Almanya’da gerçekleştirilen reform ile sayıları 24.371 olan belediye sayısı 8.506’ya düşürülmüştür. İki Almanya’nın birleşmesinden sonra eski Doğu Almanya’da oluşturulan 5 eyalette önce yeni belediyeler kurulmuş ancak daha sonra belediye sayısı azaltılmıştır.

Almanya’da temel yapısal özellikleri bakımından 3 değişik belediye yapısından söz edilebilir. Ancak aynı modele sahip belediyeler arasında bile yapılanma farklılıkları görülebilir. Birleşmeden sonra Doğu Almanya’daki belediyeler için belli bir model zorlaması yapılmamıştır. Eyaletle ve hatta şehirler model seçiminde serbest bırakılmıştır. Bu şehirlerin Batı Almanya kardeş şehir ilişkisi içinde bulundukları belediyelerin modelleri daha çok belirleyici olmuştur.